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URBANISME REGLEMENTAIRE - Quelle est la portée juridique des OAP ?

Le 01/02/2018

 

Conseil d’Etat, 8/11/2017, req. n°402511

 

Dans une décision du 8 novembre 2017, le Conseil d’Etat semble limiter l’opposabilité des mentions figurant dans les OAP, en termes d’intérêt pour agir des administrés contre la délibération approuvant le PLU et en termes de motif de refus d’autorisation d’urbanisme :

« 3. Considérant que l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige [devenu L. 152-1], dispose que : " Le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan. / Ces travaux ou opérations doivent en outre être compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement mentionnées à l'article L. 123-1-4 et avec leurs documents graphiques " ; 

4. Considérant qu'il résulte de ces dernières dispositions que les travaux ou opérations d'urbanisme doivent être compatibles avec les orientations d'aménagement et de programmation ; que si de telles orientations, dans cette mesure opposables aux demandes d'autorisations d'urbanisme, sont, en principe, susceptibles d'être contestées par la voie du recours pour excès de pouvoir à l'occasion d'un recours dirigé contre la délibération qui approuve le plan local d'urbanisme, il en va différemment dans le cas où les orientations adoptées, par leur teneur même, ne sauraient justifier légalement un refus d'autorisation d'urbanisme ; 

5. Considérant, en l'espèce, que pour juger irrecevables les conclusions de M. et Mme B...tendant à l'annulation de l'orientation d'aménagement et de programmation relative au secteur " rue de Concrez / rue de Rigauderie " en ce qu'elle prévoit une liaison empiétant sur leur propriété, la cour administrative d'appel a retenu que la délimitation de cette liaison ne pouvait être assimilée à la création d'un emplacement réservé, relevé qu'elle n'était pas reportée sur les documents graphiques du plan local d'urbanisme et estimé qu'elle était insusceptible de créer par elle-même des obligations pour les propriétaires des parcelles concernées, pour en déduire que cette orientation ne constituait qu'une prévision ne faisant pas grief aux requérants ; 

6. Considérant, d'une part, que la cour n'a pas inexactement interprété les documents constituant le plan local d'urbanisme attaqué et n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que l'orientation contestée ne pouvait être assimilée à la création d'un emplacement réservé, au sens du 8° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme et en refusant de la tenir pour une servitude au sens de l'article L. 123-2 du même code ;

7. Considérant, d'autre part, que la cour ne s'est pas livrée à une inexacte interprétation du plan local d'urbanisme et de la portée de l'orientation critiquée en relevant que cette dernière n'était pas reportée aux documents graphiques du plan local d'urbanisme et en retenant qu'elle ne constituait qu'une simple prévision insusceptible de faire par elle-même grief ; qu'en jugeant en conséquence irrecevables les conclusions tendant à l'annulation de cette orientation, la cour n'a pas commis d'erreur de droit ».

Cette décision confirme la précédente analyse du Conseil d’Etat, figurant dans son arrêt « Dos Santos » du 26 mai 2010 (req. n°320780) :

« Considérant que la délimitation, dans les documents graphiques d'un plan local d'urbanisme, au titre des orientations d'aménagement, d'une zone verte au sein d'une zone à urbaniser, qui ne peut être assimilée ni à la définition, en application de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, d'une zone naturelle à protéger, ni à la fixation d'un emplacement réservé aux espaces verts en application du 8° du même article de ce code, ni au classement en espace boisé, au sens de l'article L. 130-1 précité du même code, ne suffit pas, par elle-même, à conférer à cette zone un caractère inconstructible ; 

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la parcelle appartenant à M. A est classée par le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Avé en zone à urbaniser 1 AU, définie comme un secteur à caractère naturel destiné à être ouvert à l'urbanisation sans modification préalable du plan ; que, si les documents graphiques présentant les orientations d'aménagement du plan local d'urbanisme font figurer la parcelle appartenant à M. A au sein d'une zone verte incluse dans la zone à urbaniser, le règlement du plan local d'urbanisme ne précise pas que les zones dites vertes seraient affectées exclusivement à la réalisation d'espaces verts, tandis que les articles 1er et 2 du règlement de la zone 1 AU, qui énumèrent respectivement les occupations et utilisations du sol interdites et celles qui sont soumises à des conditions particulières, ne mentionnent pas la construction de nouvelles maisons d'habitation ; que la zone verte n'a fait l'objet ni de la fixation d'un emplacement réservé aux espaces verts en application des dispositions précitées du 8° de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, ni d'un classement en espace boisé au sens de l'article L. 130-1 précité du même code ; que, par suite, en jugeant que les articles précités du règlement de la zone 1 AU du plan local d'urbanisme, complétant l'orientation d'aménagement situant la parcelle BH 218 en zone dite verte , affectée à la réalisation d'espaces verts, ne permettaient pas la construction de maisons d'habitation dans cette dernière zone, la cour administrative d'appel de Nantes a commis une erreur de droit ».

Ainsi, de nouveau, la Haute Juridiction apporte des éclaircissements sur la portée juridique des OAP à l’égard des autorisations d’urbanisme, qui s’avère fluctuante selon la façon dont elles sont rédigées et dont elles sont retranscrites dans le règlement.

Au regard de cette jurisprudence, s’agissant des dessertes viaires piétonnes ou motorisées, on ne peut que recommander aux collectivités de doubler les OAP d’emplacements réservés aux voies et ouvrages publics pour pouvoir opposer ultérieurement un refus d’autorisation d’urbanisme motivé par la localisation des voies mentionnées sur les OAP (et dans les emplacements réservés).

Autrement dit le rapport de compatibilité entretenu entre les OAP et les autorisations d’urbanisme peut être insuffisant pour motiver un refus d’autorisation d’urbanisme, mais si les orientations sont retranscrites dans le règlement (emplacement réservé, zonage idoine, EBC..), le rapport de conformité entretenu entre le règlement et les autorisations d’urbanisme permet d’opposer un refus de permis.