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PROCEDURE CONTENTIEUSE – La liaison du contentieux peut intervenir en cours d’instance

Le 01/04/2019

 

Conseil d’Etat, 27 mars 2019, n° 426472

 

 

Par un avis n°426472 rendu le 27 mars 2019, le Conseil d’Etat revient sur le décret JADE s’agissant de la nécessiter de lier le contentieux avant un recours indemnitaire.

 

En effet, l’article R. 421-1 du Code de justice administrative dans sa version issue du décret n°2016-1480 du 02 novembre 2016 semblait renforcer l’exigence de liaison du contentieux puisqu’il prévoit à son deuxième alinéa : « Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ».

 

Les Juridictions du fond ont appliqué, unanimement, ce texte strictement, en exigeant une liaison du contentieux avant la saisine du juge et ont, à défaut, considéré les requêtes indemnitaires ou les référés provision comme irrecevables.

 

  • Voir en ce sens, TA de Rouen, 30 août 2017 (n°170148) :

 

« qu’il résulte des termes de l’article R. 541-1 du code de justice administrative que l’office du juge des référés peut s’’exercer en l’absence de toute demande au fond, l’article R. 421-1 du même code impose au requérant, depuis le 1er janvier 2017, de rechercher, avant toute saisine du juge, la position de l’administration sur sa demande tendant au versement d’une somme d’argent ; que l’existence d’une procédure obligatoire de liaison du contentieux indemnitaire fait désormais obstacle à ce que l’auteur d’une demande de provision saisisse directement le juge administratif, y compris statuant en référé ; que, toutefois, ce dernier peut être saisi dès lors qu’une des parties a engagé la procédure de réclamation indemnitaire préalable, sans attendre que celle-ci soit parvenue à son terme ».

 

 

« 4. S'il résulte des termes de l'article R. 541-1 du code de justice administrative que l'office du juge des référés peut s'exercer en l'absence d'une demande au fond, l'article R. 421-1 du même code impose au requérant de rechercher, avant toute saisine du juge, la position de l'administration sur sa demande tendant au versement d'une somme d'argent. L'existence d'une procédure obligatoire de liaison du contentieux indemnitaire fait ainsi obstacle à ce que l'auteur d'une demande de provision saisisse directement le juge administratif, y compris le juge statuant en référé.

 

5. Il résulte de l'instruction que M. C... n'a saisi la garde des sceaux, ministre de la justice, d'aucune demande indemnitaire. Par suite, c'est à bon droit que le juge des référés du tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande de provision comme manifestement irrecevable sur le fondement des dispositions de l'article R. 222-1 4° du code de justice administrative ».

 

 

« 2. Dans sa requête d'appel Mme A...demande la condamnation de la commune du Lamentin au versement d'une somme de 70 000 euros en réparation du préjudice résultant de sa décision de refus de prise en charge d'une cure thermale suite à un accident de service, en invoquant l'illégalité de la décision lui refusant le bénéfice de cette cure. Toutefois, la requérante ne conteste pas le rejet par le tribunal administratif, pour irrecevabilité, pour défaut de demande préalable opposée en défense par la commune du Lamentin, de sa requête indemnitaire ».

 

 

« 3. Il ressort des pièces du dossier que M. B...n'a pas adressé de demande préalable à l'Hôpital de Bruyn tendant au versement de la somme de 37 221,14 euros qu'il réclame. La requête de M. B...enregistrée le 31 janvier 2017 au greffe du tribunal administratif de Saint-Barthélémy était, dès lors, manifestement irrecevable. Il y a lieu, par conséquent, de rejeter l'appel interjeté contre l'ordonnance par laquelle le président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Saint-Barthélémy a rejeté sa demande comme irrecevable ».

 

 

« 3. Il ressort des pièces du dossier de première instance que ce n'est que par un mémoire complémentaire daté du 11 janvier 2017 et enregistré au greffe du tribunal administratif le 17 janvier 2017 que M. A...a demandé pour la première fois la condamnation de l'Etat à lui payer une indemnité de 5 000 euros en réparation du préjudice que lui a causé l'illégalité de la décision du 20 août 2014. Ces conclusions indemnitaires nouvelles ayant été présentées au tribunal administratif après l'entrée en vigueur des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative telles que modifiés par l'article 10 du décret n° 2016-1480, et alors que M. A...ne justifie pas avoir présenté une demande préalable à l'administration, étaient par suite irrecevables ».

 

 

« 14. Les conclusions d'appel incident des époux E...ont été présentées avec leur mémoire en défense enregistré le 13 février 2018, soit après l'entrée en vigueur des dispositions précitées de l'article R. 421-1 du code de justice administrative telles que modifiées par l'article 10 du décret du 2 novembre 2016. A cette date du 13 février 2018, aucune décision implicite de rejet n'était encore née. Dès lors, les conclusions des époux E...tendant à la condamnation du SI2A à leur payer des dommages et intérêts, qui ont été présentées alors que l'administration n'avait encore pris aucune décision sur leur demande préalable, sont irrecevables ».

 

Cependant, le Conseil d’Etat, dans son avis du 27 mars 2019, rendu à la demande du Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, retient une interprétation un plus souple :

 

  • Il exige bien la liaison du contentieux, en précisant qu’à défaut, la requête indemnitaire est irrecevable, même en l’absence de conclusions en ce sens de l’administration :  « 2. Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence d'une décision de l'administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d'une somme d'argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l'administration n'a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions du requérant n'étaient pas fondées ».

 

  • Il admet en revanche que la liaison du contentieux intervienne en cours d’instance, même si l’administration avait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l’absence de décision parce que le texte n’implique pas que cette condition de recevabilité s’apprécie à la date d’introduction du recours : « 3. En revanche, les termes du second alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative n'impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l'existence d'une décision de l'administration s'apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l'intervention d'une telle décision en cours d'instance régularise la requête, sans qu'il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l'administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l'absence de décision »

 

Ainsi, les juges du Palais Royal reviennent à la jurisprudence précédente (CE, 11 avril 2008, EFS, req. n°281374) :

 

« Considérant qu'aucune fin de non-recevoir tirée du défaut de décision préalable ne peut être opposée à un requérant ayant introduit devant le juge administratif un contentieux indemnitaire à une date où il n'avait présenté aucune demande en ce sens devant l'administration lorsqu'il a formé, postérieurement à l'introduction de son recours juridictionnel, une demande auprès de l'administration sur laquelle le silence gardé par celle-ci a fait naître une décision implicite de rejet avant que le juge de première instance ne statue, et ce quelles que soient les conclusions du mémoire en défense de l'administration ; que lorsque ce mémoire en défense conclut à titre principal, à l'irrecevabilité faute de décision préalable et, à titre subsidiaire seulement, au rejet au fond, ces conclusions font seulement obstacle à ce que le contentieux soit lié par ce mémoire lui-même ».

 

En admettant que la liaison du contentieux intervienne en cours d’instance et ce alors même que l’administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir en ce sens, la Haute Juridiction permet à tous les justiciables de corriger leur éventuelle maladresse en cours d’instance et assouplit la règle posée à l’article R. 421-1 du Code de justice administrative.