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LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX – Les exemptions ne sont pas de droit

Le 19/07/2019

 

Décret n°2019-661 du 27 juin 2019

 

 

La loi Égalité et citoyenneté n° 2017-86 du 27 janvier 2017 a apporté d'importantes modifications à l'obligation faite aux communes, en application de l'article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation (article 55 de la loi SRU codifié), de réaliser des logements locatifs sociaux (LLS) pour atteindre un seuil minimum de 20 ou 25 %, voire une exemption.

 

Ces modifications législatives ont été complétées par des dispositions réglementaires, avec la parution de deux décrets, tous deux du 05 mai 2017 n° 2017-835 et n° 2017-840, modifiant notamment l’article R. 302-14 du Code de la construction et de l’habitation.

 

Ces deux décrets ont été ensuite complétés par une instruction du Gouvernement du 09 mai 2017 relative à la mise en œuvre de la procédure d'exemption des communes du dispositif SRU en application de l'article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation (NOR : LHAL1712912J) et par un arrêté du 10 mai 2017 relatif à la composition de la commission nationale SRU (NOR : LHAL1712915A).

 

La loi ELAN n°2018-1021 du 23 novembre 2018 et le décret n°2019-661 du 27 juin 2019 ont apporté des modifications à ces textes.

 

L’article L. 302-5 du Code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi ELAN (articles 130 et 131), fixe à son I le champ d’application de base de l’obligation de réalisation de logements locatifs sociaux (LLS) et à son III sont réglementées les possibilités pour certaines communes de ne pas être soumises à cette obligation et son IV liste les logements pris en compte comme LLS.

 

Trois cas d’exemption existent :

  • les communes se situant en dehors des agglomérations de plus de 30 000 habitants, et insuffisamment reliées aux bassins d'activité et d'emplois par les transports en commun ;
  • les communes se situant dans les agglomérations de plus de 30 000 habitants dont la tension sur la demande de logement social (demandes/attributions annuelles hors mutations internes au parc social) est inférieure à 2 ;
  • les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité (plan d'exposition au bruit, plan de prévention des risques technologiques, naturels ou miniers).

 

Dans une décision rendue le 1er juillet 2019 (req. n°418568), à l’aune des demandes d’exemption portant sur la prochaine période triennale 2020-2021-2022, le Conseil d’Etat a examiné la légalité du décret du 28 décembre 2017 fixant la liste des communes exemptées en application du III de l’article L. 3025 du Code de la construction et de l’habitation, sur le recours des communes ne figurant pas dans ledit décret, et considéré que le fait de remplir l’une des conditions d’exemption du III de l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation n’implique pas par elle-même l’exemption et qu’il appartient à l’auteur du décret de prendre en compte l’ensemble des éléments qui lui sont soumis :

 

« Considérant ce qui suit :

 

1. La section 2 du chapitre II du titre préliminaire du livre III du code de la construction et de l'habitation précise les obligations relatives aux logements sociaux applicables aux communes qu'il détermine. Aux termes du III de l'article L. 302-5 de ce code, dans sa rédaction issue de la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté : " Un décret fixe, au moins au début de chacune des périodes triennales mentionnées au I de l'article L. 302-8, la liste des communes appartenant aux agglomérations ou aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre mentionnés au I du présent article, pour lesquelles la présente section n'est pas applicable ". Les communes d'Agde, de Leucate, de Marseillan et de Méréville demandent l'annulation du décret du 28 décembre 2017 en tant qu'il ne les mentionne pas dans la liste des communes exemptées en application de ces dispositions du III de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation. Il y a lieu de joindre leurs requêtes, dirigées contre le même décret, pour statuer par une seule décision.

[…]

Sur la légalité interne :

 

8. Aux termes du III de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation, la liste des communes exemptées de leurs obligations relatives aux logements sociaux " ne peut porter que sur des communes situées hors d'une agglomération de plus de 30 000 habitants et insuffisamment reliées aux bassins d'activités et d'emplois par le réseau de transports en commun, dans des conditions définies par le décret mentionné au premier alinéa du II du présent article, ou situées dans une agglomération de plus de 30 000 habitants dans laquelle le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes dans le parc locatif social, se situe en-deçà d'un seuil fixé par ce même décret, ou sur des communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant d'une zone A, B ou C d'un plan d'exposition au bruit approuvé en application de l'article L. 112-6 du code de l'urbanisme ou d'une servitude de protection instituée en application des articles L. 515-8 à L. 515-11 du code de l'environnement, ou à une inconstructibilité de bâtiment à usage d'habitation résultant de l'application du règlement d'un plan de prévention des risques technologiques ou d'un plan de prévention des risques naturels définis, respectivement, aux articles L. 515-15 ".

 

En ce qui concerne les moyens tirés de l'inexacte application des dispositions du III de l'article L 302-5 du code de la construction et de l'habitation :

 

10. En premier lieu, en vertu des dispositions législatives citées au point 8, peuvent être exemptées des obligations en matière de logements sociaux les communes qui remplissent certaines conditions, notamment celles qui sont situées hors d'une agglomération de plus de 30 000 habitants et qui sont insuffisamment reliées aux bassins d'activités et d'emplois par le réseau de transports en commun. Ces dispositions se bornent à définir les conditions auxquelles doivent répondre les communes susceptibles d'être exemptées des obligations, sans prévoir l'application de plein droit de cette exemption aux communes éligibles. Parmi les communes ainsi éligibles, il appartenait à l'auteur du décret attaqué de déterminer celles qu'il entendait exempter des obligations en matière de logement social au regard de l'ensemble des intérêts publics en cause et en tenant compte des circonstances locales relevées par les représentants de l'Etat dans les régions. Parmi les critères susceptibles d'être pris en compte figurent notamment, comme proposé par la commission nationale compétente dans son avis rendu le 15 novembre 2017, l'importance de la demande de logements locatifs sociaux, résultant du rapport entre le nombre de demandes et le nombre d'emménagements annuels, ainsi que le taux de logements sociaux de la commune, sa politique en matière de réalisation de logements sociaux et ses performances passées dans l'atteinte de ses objectifs.

 

11. Les communes d'Agde, Leucate, Marseillan et Méréville soutiennent qu'elles remplissent les conditions d'éligibilité auxquelles les dispositions du III de l'article L. 302-5 subordonnent l'application de l'exemption prévue à l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que la seule circonstance qu'elles rempliraient les conditions d'éligibilité n'imposait pas leur exemption. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que l'auteur du décret attaqué qui a, ainsi qu'il résulte en particulier de l'avis rendu par la commission nationale compétente, porté son appréciation au regard des éléments mentionnés au point précédent, notamment la forte demande de logement social, ait entaché son appréciation d'une erreur manifeste en s'abstenant de retenir les communes d'Agde, Leucate, Marseillan et Méréville parmi les communes exemptées.

 

12. En second lieu, aux termes de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation, peuvent être exemptées les communes " dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis (...) à une inconstructibilité de bâtiment à usage d'habitation résultant de l'application du règlement d'un plan de prévention des risques technologiques ou d'un plan de prévention des risques naturels définis, respectivement aux articles L. 515-15 et L. 562-1 du même code (...) ". Il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment pas de la circonstance alléguée par la commune de Marseillan selon laquelle près de la moitié de son territoire urbanisé serait inconstructible en raison de risques d'inondation, que l'auteur du décret attaqué ait, en refusant de l'exempter pour ce motif et, alors que, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'éligibilité n'impliquait pas par elle-même l'exemption et qu'il lui appartenait de prendre en compte l'ensemble des éléments qui lui étaient soumis, entaché son appréciation d'une erreur manifeste ».

 

Il appartiendra donc aux communes souhaitant bénéficier d’une exemption pour la période triennale 2020-2021-2022, de fournir à l’EPCI dont elles sont membres en vue de sa transmission au Préfet avant le 30 septembre 2019, des éléments précis justifiant qu’elles rentrent dans un des trois cas d’exemption et que cette exemption se justifie également au regard du contexte territorial.