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ENVIRONNEMENT – INSTALLATIONS CLASSÉES

Le 21/11/2019

 

 

Conseil d’Etat, 13 novembre 2019, n°416860

 

 

Précisions sur la prescription trentenaire de dépollution des sols par l’exploitant et sur les obligations de l’Etat en la matière

 

 

Par un arrêt du 13 novembre 2019, le Conseil d’Etat a défini le point de départ de la prescription trentenaire de l’obligation de remise en état du site siège d’une activité classée dès lors que cette activité a cessé avant l’entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 1976. Il a également précisé les obligations de l’Etat en matière de dépollution d’un site abandonné depuis plus de trente ans.


En l’espèce, la commune de Marennes est propriétaire depuis 1958 d’une partie du site du Petit Port des Seynes, friche industrielle d’une superficie d’environ dix-sept hectares située sur son territoire et sur lequel la société Saint-Gobain a exploité, entre 1872 et 1920, une fabrique de soude et d’engrais chimique. Souhaitant y créer une zone d’aménagement concerté, la commune de Marennes a, en 2001, confié à la société Bureau Veritas la réalisation d’une étude préliminaire qui a mis en évidence l’existence d’une importante pollution des sols et des eaux souterraines du site. A la demande de la commune ainsi qu’à celle de la société Oléron STP, qui exploite sur le site une entreprise de fabrication de peintures, le juge des référés du tribunal administratif de Poitiers a prescrit une expertise destinée à connaître la nature et l’étendue des pollutions affectant l’ancien site de l’usine Saint-Gobain, l’origine de ces pollutions, les mesures de protection de l’environnement qu’elles appellent et les préjudices subis tant par la commune que par la société Oléron STP. Le rapport de l’expert a confirmé la pollution du site et son imputabilité aux activités de la société Saint-Gobain. Estimant toutefois que la méthode suivie par l’expert ne correspondait pas à la méthodologie définie par la circulaire ministérielle du 8 février 2007, le préfet de la Charente-Maritime a pris un arrêté prescrivant à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) la réalisation, aux frais de la personne responsable du site, de nouvelles études destinées à mieux cerner la pollution existante, son origine et les moyens de gestion adéquats. La commune de Marennes a alors saisi le tribunal administratif de Poitiers pour qu’il annule cet arrêté ainsi que la décision du préfet refusant d’ordonner à la société Saint-Gobain de remettre le site en l’état ou, à défaut, de l’indemniser de ses préjudices. Ce tribunal a rejeté sa requête et son jugement a été confirmé par la cour administrative d’appel de Bordeaux. Toutefois, ce dernier arrêt a été annulé par le Conseil d’Etat et, sur renvoi, la cour administrative d’appel de Bordeaux a de nouveau rejeté les demandes présentées par la commune de Marennes.

 
Saisie à nouveau, la haute assemblée rappelle, tout d’abord, qu’« en application des dispositions de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de ‎l'environnement, reprises aux articles L. 511-1 et suivants du code de l’environnement, l’obligation de remise en état du site prescrite par l’article 34 du décret du 21 septembre 1977 pris pour l’application de cette loi, repris à l’article R. 512-74 du code de l’environnement puis, pour les installations soumises à autorisation, aux articles R. 512-39-1 et suivants du même code, pèse sur le dernier exploitant de l’installation ou sur son ayant-droit. Cette obligation est applicable aux installations de la nature de celles soumises à autorisation en application du titre 1er du livre V du code de l’environnement alors même qu’elles auraient cessé d’être exploitées avant l’entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 1976, dès lors que ces installations demeurent susceptibles de présenter les dangers ou inconvénients énumérés à l’article L. 511-1 de ce code. Dans cette hypothèse, l’obligation de remise en état du site pèse sur l’ancien exploitant ou, si celui-ci a disparu, sur son ayant-droit. Lorsque l’exploitant ou son ayant-droit a cédé le site à un tiers, cette cession ne l’exonère de ses obligations que si le cessionnaire s’est substitué à lui en qualité d’exploitant. Il incombe ainsi à l’exploitant d’une installation classée, à son ayant-droit ou à celui qui s’est substitué à lui, de mettre en œuvre les mesures permettant la remise en état du site qui a été le siège de l’exploitation dans l’intérêt, notamment, de la santé ou de la sécurité publique et de la protection de l’environnement. L’autorité administrative peut contraindre les personnes en cause à prendre ces mesures et, en cas de défaillance de celles-ci, y faire procéder d’office et à leurs frais ».

 
Les juges du Palais-Royal précisent alors que « l’obligation visée au point précédent se prescrit par trente ans à compter de la date à laquelle la cessation d’activité a été portée à la connaissance de l’administration, sauf dans le cas où les dangers ou inconvénients présentés par le site auraient été dissimulés. Toutefois, lorsque l’installation a cessé de fonctionner avant l’entrée en vigueur du décret du 21 septembre 1977 pris pour l’application de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement, qui a créé l’obligation d’informer le préfet de cette cessation, et hors le cas où les dangers ou inconvénients présentés par le site ont été dissimulés, le délai de prescription trentenaire court à compter de la date de la cessation effective de l’activité ».

 
Toutefois, « la prescription trentenaire susceptible d’affecter l’obligation de prendre en charge la remise en état du site pesant sur l’exploitant d’une installation classée, son ayant droit ou celui qui s’est substitué à lui, est sans incidence, d’une part, sur l’exercice, à toute époque, par l’autorité administrative des pouvoirs de police spéciale conférés par la loi en présence de dangers ou inconvénients se manifestant sur le site où a été exploitée une telle installation, et, d’autre part, sur l’engagement éventuel de la responsabilité de l’Etat à ce titre ».

 
Dès lors, le Conseil d’Etat considère qu’« en l’espèce, la cour administrative d’appel a relevé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que la société Saint-Gobain avait cessé son activité de fabrication de soude et d’engrais chimique sur le site du Petit Port des Seynes en 1920. Il résulte de ce qui a été dit […] sur le point de départ du délai de prescription que la cour n’a commis ni erreur de droit, ni erreur de qualification juridique en jugeant qu’à la date de la décision attaquée du 11 juin 2010, le délai de prescription de trente ans était en principe écoulé. Si, ainsi qu’il a été dit […], le délai de prescription de l’obligation de remise en état ne court pas dans le cas où les dangers ou inconvénients présentés par le site ont été dissimulés, la cour a, sans erreur de droit, porté sur les faits de l’espèce une appréciation souveraine, exempte de dénaturation, en jugeant que la circonstance que la pollution causée par l’activité de la société Saint-Gobain ait affecté le sous-sol et les eaux souterraines du site ne permettait pas, à elle seule, de caractériser une dissimulation de nature à faire obstacle au déclenchement du délai de prescription. Il suit de là que c’est sans erreur de droit ni erreur de qualification juridique qu’elle a jugé que, à la date de la décision attaquée, l’action aux fins de remise en état du site était prescrite à l’égard de l’ancien exploitant, pour en déduire que le préfet avait pu légalement renoncer à engager une procédure à ce titre à son encontre ».

 
Enfin, sur la mise en jeu de la responsabilité de l’Etat pour carence fautive dans l’exercice de ses pouvoirs de police, le Conseil d’Etat précise qu’« il résulte des dispositions relatives à la police des déchets applicables à l’époque des carences alléguées, notamment de l’article L. 541-3 du code de l’environnement, et désormais des dispositions relatives à la police des sites et sols pollués, codifiées à l’article L. 556-3 du code de l’environnement, que, en cas de pollution des sols due à l’activité d’une ancienne installation classée pour la protection de l’environnement pour laquelle l’Etat ne peut plus mettre en demeure l’ancien exploitant ou une personne s’y étant substituée, ou le cas échéant toute autre personne qui y serait tenue, de procéder à la dépollution du site, en raison soit de la disparition ou de l’insolvabilité de ce dernier, soit de l’expiration du délai de prescription de l’obligation de remise en état reposant sur lui, l’Etat peut, sans y être tenu, financer lui-même, avec le concours financier éventuel des collectivités territoriales, des opérations de dépollution au regard de l’usage pris en compte, dont il confie la réalisation à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) ou à un autre établissement public compétent. Dans le cas toutefois où il apparaît que la pollution d’un sol présente un risque grave pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques ou pour l’environnement, il incombe à l’Etat de faire usage de ses pouvoirs de police en menant notamment des opérations de dépollution du sol, pour assurer la mise en sécurité du site, compte tenu de son usage actuel, et remédier au risque grave ayant été identifié ».

 

Source : Fil DP