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QPC formée par le Cabinet CGCB & Associés concernant le mode de scrutin des communes de plus de 1000 habitants

Le 27/05/2020

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Le premier tour de scrutin des élections municipales, qui s’est tenu le 15 mars dernier, restera inédit à bien des égards.

Face à la menace du virus SARS-CoV-2 et aux déclarations anxiogènes de l’exécutif jusqu’à la veille même du scrutin, un nombre sans précédent d’électeurs a pris le parti de ne pas exercer son droit de vote, puisque l’abstention, à l’échelle nationale, s’est élevée à 55,36 %.

Ces circonstances particulières ont ainsi donné lieu à l’adoption de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, qui, en son article 19, procède à l’adaptation des règles du jeu gouvernant, en temps normal, le calendrier des élections municipales et sanctuarise « l’élection régulière des conseillers municipaux » élus dès le premier tour.

Ces dispositions, bien que postérieures au premier tour de scrutin, ont été vivement critiquées et ont donné lieu au dépôt, partout en France, de questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) y afférentes.

Les règles procédurales en la matière donnent la primauté à celui des praticiens qui dégaine le plus rapidement.

En l’espèce, ce sont les auteurs d’une protestation électorale relative au premier tour des élections municipales de la commune de La Brique – 700 âmes – qui ont vu leur QPC toucher en premier le greffe des juges du Palais Royal, suite à la transmission de celle-ci par le Tribunal administratif de NICE.

Dans le même temps, le cabinet CGCB a été mandaté pour former une protestation électorale relative à l’élection municipale de la commune de Juvignac, 11 084 habitants.

L’abstention s’y était élevée à 62,15 %, soit 7 points de plus que la moyenne nationale, mais n’a pas empêché le maire sortant de recueillir la majorité des suffrages exprimés, d’une courte marge de 18 voix.

Toutefois, lorsque l’on retire le prisme déformant de cette abstention record, l’on constate que cette majorité ne correspond en réalité qu’à 18,69 % des électeurs inscrits.

Or, le Code électoral présente la caractéristique d’opérer, depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 82-974 du 19 novembre 1982, une dichotomie entre les communes les moins peuplées et les autres.

En-deçà d’un certain seuil démographique, le scrutin est majoritaire, plurinominal et à deux tours.

L’article L. 253 dudit Code précise que pour que l’élection d’un candidat puisse être acquise dès le premier tour, il lui faut réunir les deux conditions cumulatives suivantes :

  • Avoir recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés ;

  • Que cette majorité corresponde à au moins le quart du nombre des électeurs inscrits.

Cette seconde condition, que l’on peut qualifier de « seuil de participation », ne se retrouve pas dans la lettre de l’article L. 262 du Code électoral, qui définit le mode de scrutin applicable aux communes les plus peuplées.

En effet, celui-ci est sensiblement différent et s’analyse comme une hybridation empruntant « tant au scrutin majoritaire qu’à la représentation proportionnelle » que la doctrine qualifie de « scrutin de liste à deux tours avec représentation proportionnelle ».

L’analyse des travaux parlementaires précédant la loi de 1982 révèle que l’absence de seuil de participation pour permettre la répartition des sièges lorsqu’une liste de candidats a recueilli la majorité absolue des suffrages ne relève pas d’un choix conscient, puisque le législateur de l’époque semblait entièrement focalisé sur la nécessité de traduire juridiquement un engagement politique inscrit par le Président Mitterrand dans ses « 110 propositions pour la France ».

Il est difficile de ne pas voir dans l’asymétrie qui préside la possibilité d’une élection dès le premier tour de scrutin, selon que l’on se trouve dans une commune peu ou très peuplée, une rupture du principe d’égalité devant la loi.

Or, selon le Conseil constitutionnel, « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ».

Que l’on invoque l’existence d’une différence de situation – qui serait purement démographique – ou la nécessité de déroger au principe d’égalité pour un motif d’intérêt général – que l’on peine à discerner et qui, en tout état de cause, n’a jamais été avancée sur ce sujet –, le rapport direct entre la différence de traitement constatée et l’objet de la loi de 1982 s’avère pour le moins ténu.

C’est ce constat, mis au jour par l’effondrement de la participation au sein de la commune de Juvignac, qui a motivé, de prime abord, le dépôt par le cabinet CGCB d’une QPC dirigée contre les dispositions de l’article L. 262 du Code électoral, en ce qu’elles ne prévoient pas de seuil de participation.

Le Tribunal administratif de Montpellier a transmis cette question au Conseil d’Etat par une ordonnance motivée du 29 avril 2020 et, par conséquent, sursis à statuer sur la protestation électorale sur laquelle elle s’appuie.

Devant les juges du Palais Royal, il a été nécessaire d’établir que les conditions cumulatives pour permettre la transmission de cette QPC à leurs voisins de la rue de Montpensier étaient bien réunies.

En premier lieu, les dispositions contestées s’appliquent bien au litige en cause, puisqu’à supposer celles-ci anticonstitutionnelles, la réélection, dès le premier tour de scrutin, de la liste conduite par le maire sortant serait nécessairement annulée.

En deuxième lieu, les dispositions de l’article L. 262 du Code électoral doivent ne pas avoir déjà été déclarées conformes à la Constitution « dans les motifs et le dispositif » d’une décision du Conseil constitutionnel.

Sur ce point, une argumentation fine a dû être trouvée :

D’une première part, par une décision n° 82-146 DC du 18 novembre 1982, le Conseil constitutionnel a bien jugé, dans les motifs et le dispositif de celle-ci, que les dispositions de l’article L. 262 du Code électoral étaient conformes à la Constitution.

Toutefois, la version de ce texte s’appliquait à l’époque aux seules communes de plus de 3 500 habitants.

Ce seuil démographique a été abaissé à 1 000 habitants par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013, laquelle a également fait l’objet d’un brevet de constitutionnalité des sages, dans une décision n° 2013-667 du 16 mai 2013.

Cependant, ladite loi ne modifiait pas directement l’article L. 262 du Code électoral, mais le seul article L. 253 qui fixe le seuil en cause.

Si, en application de sa jurisprudence « état d’urgence en Nouvelle-Calédonie » (CC, 25 janvier 1985, n° 85-187 DC), le Conseil constitutionnel aurait pu se saisir de cette occasion pour réaffirmer, de façon incidente, la constitutionnalité de l’article L. 262, il s’est néanmoins gardé de le faire.

Il a donc été soutenu que l’article L. 262 de la Constitution, dans le champ d’application qui est le sien depuis 2013, n’avait pas été déclaré conforme à la Constitution.

D’une seconde part, et nonobstant cette analyse, il semblait acquis qu’un triple « changement de circonstances » justifiait une nouvelle saisine du Conseil constitutionnel.

  • Un changement de circonstances de droit relatives aux dispositions en cause, puisque, comme cela vient d’être dit, le texte contrôlé en 1982 n’est plus celui qui prévaut aujourd’hui.

  • Un changement des normes de contrôle puisque, postérieurement à la décision de 1982, le juge constitutionnel a dégagé un principe de pluralisme politique (CC, 9 janvier 1990, n° 89-271 DC) qualifié de véritable « exigence », constitutive d’un « fondement de la démocratie » et qui a par la suite été consacré par l’inclusion d’un troisième alinéa à l’article 4 de la Constitution, par la révision constitutionnelle de 2008.

  • Un changement des circonstances de fait, que le Conseil constitutionnel admet depuis une décision n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010, puisque l’effondrement du taux de participation constaté le 15 mars 2020 est de nature à revêtir cette qualification.

En dernier lieu, la question soulevée devait soit être nouvelle – ce qui peut être soutenu, tenant les rappels chronologiques exposés supra – soit présenter un caractère sérieux. 

Sur ce dernier point, les principes d’égalité du suffrage, d’égalité devant la loi, du pluralisme des opinions et de participation équitable des partis à la vie démocratique, ainsi que le principe constitutionnel de sincérité du scrutin apparaissent clairement en jeu.

Le 25 mai 2020, le Rapporteur Public désigné par le Conseil d’Etat pour se prononcer sur l’opportunité de transmettre les deux QPC qui viennent d’être évoquées, Monsieur Guillaume Odinet a préconisé leur transmission sans délai au Conseil constitutionnel.

S’il est difficile d’évaluer dans quelle mesure la Haute Juridiction administrative a entendu répondre à « l’appel du pied » opéré par Laurent Fabius, président du Conseil constitutionnel, dans un entretien réservé au Figaro le 19 avril 2020, toujours est-il que, par deux décisions (n° 440217 sur l’article 19 de la loi du 23 mars 2020 et n° 440335 sur l’article L.262 du Code électoral) du 25 mai 2020, celle-ci a procédé à la transmission de ces deux QPC.

Il y a fort à parier que les juges constitutionnels statueront avant le second tour de scrutin, que le gouvernement souhaite voir se dérouler le dimanche 28 juin 2020.

Le cabinet CGCB aura ainsi l’occasion, sous peu, de défendre sa position pour emporter l’invalidation des opérations électorales pour lesquelles l’application d’un seuil de participation aurait pu conduire à la tenue d’un second tour de scrutin, ce qui correspond à plusieurs dizaines de communes…