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URBANISME – INJONCTION MODIFICATION PLUi

Le 15/02/2022

 

Cour administrative d’appel de Paris, 10 février 2022, n°21PA02476

 

Par un arrêt rendu le 10 février 2022 (req. n°21PA02476), la Cour administrative d’appel de Paris a annulé le refus de l’établissement public territorial (EPT) Plaine Commune d’abroger le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de Plaine Commune, et a enjoint à l’EPT d’engager, dans un délai de 4 mois, la procédure de modification du PLUi dont le classement en zone urbaine d'une partie de la frange ouest des jardins excède les zones UG strictement nécessaires à l’implantation de la gare du Grand Paris Express et de la piscine olympique.

 

Dans cet arrêt, la Cour considère qu’au regard de l'objectif essentiel du SDRIF, à savoir la préservation, le développement des espaces verts dans la région Île-de-France et la volonté de « préserver les emprises dédiées aux espaces verts publics existants », la suppression de près d’un hectare de jardins est excessive.

La Cour relève également une incohérence entre le PADD et le règlement du PLUi en ce qu'il classe en zone UM (correspondant à une zone urbaine mixte) une partie des jardins en question, et souligne l'absence de cohérence entre une OAP et le PADD :

 

« S’agissant de la compatibilité du PLUi sur le secteur des jardins des Vertus avec le schéma directeur de la région d’Île-de-France en ce qui concerne les espaces verts :

 

[…] 6. Les requérants soutiennent que le PLUi n’est pas compatible avec le schéma directeur de la région d'Île-de-France, en ce que le classement de la frange ouest des jardins des Vertus en différentes zones urbaines, pour accueillir, principalement, la gare du Fort d’Aubervilliers, desservant la ligne 15 Est du Grand Paris Express, et le centre aquatique olympique d’Aubervilliers, équipements dont l’implantation est prévue dans le cadre de la ZAC du Fort d’Aubervilliers, contrarierait l’objectif du SDRIF tendant à la préservation des espaces verts.

 

7. Le SDRIF, dans son fascicule 2 […]

 

10. Il ressort des documents de Grand Paris aménagement (GPA), l’aménageur de la ZAC du Fort d’Aubervilliers, produits au dossier par l’EPT Plaine Commune, et n’est pas contesté, que les zones urbaines en cause prévues par le PLUi sur le site du jardin des Vertus, soit une partie des zones UG permettant d’accueillir les équipements prévus de la gare et de la piscine, et une zone UM, correspondant à une zone urbaine mixte, portent soustraction de 9 000 mètres carrés du site actuel des jardins ouvriers comprenant 70 000 mètres carrés dans son ensemble, soit 13 % de sa superficie totale. Si l’EPT Plaine Commune fait valoir que cet hectare de jardins sera compensé par la création de nouveaux emplacements au sud du site, une telle compensation ne préserve pas l’emprise existante des jardins familiaux et ces nouveaux emplacements sont créés au moins pour une part dans un secteur faisant jusque-là partie de la couronne boisée du fort, relevant également des espaces à préserver.

 

11. Le SDRIF affiche, comme essentiel, un objectif de préservation et de développement des espaces verts dans la région d’Île-de-France, au titre duquel il prescrit notamment de « préserver les emprises dédiées aux espaces verts publics existants ». En faisant figurer sur le site du Fort d’Aubervilliers, à la fois, la préservation des espaces verts existants et la création de nouveaux espaces de plus de 2 hectares, il ambitionne la constitution d’un pôle important d’espaces verts, dans une commune de la région parmi les plus carencées en la matière. Dans ces conditions, si les auteurs du PLUi de Plaine commune pouvaient ajuster la délimitation des espaces verts existants sur ce site, le cas échéant pour permettre la réalisation d’un projet d’infrastructure de transport tel que la gare du Grand Paris Express, également prévu par le SDRIF et figurant sur la carte de destination générale des différentes parties du territoire, ainsi qu’un grand équipement, dont le SDRIF prévoit la localisation préférentielle à proximité d’une gare du réseau de transport en commun de niveau métropolitain, la suppression de près d’un hectare de jardins des espaces verts existants, cartographiés au schéma directeur et inclus dans un site présentant une cohérence d’ensemble créée par la continuité entre la couronne boisée du fort et les jardins partagés qui la bordent, est trop importante pour être regardée comme compatible avec le SDRIF.

 

S’agissant de la cohérence du règlement du PLUi en ce qui concerne le secteur des jardins des Vertus avec les orientations du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) :

 

[…]

14. Les requérants soutiennent que les dispositions du règlement pour les zones urbaines prévues sur le secteur des jardins des Vertus sont contradictoires avec les objectifs du PADD de développement des espaces verts. Le PADD retient l’objectif d’un territoire écologiquement responsable pour le bien-être de ses habitants. Il mentionne que l’enjeu de l’accueil de nouvelles populations résidentes, dans un cadre de vie à même de protéger au mieux leur santé, notamment en cherchant à préserver le climat, et restaurer la biodiversité « implique un développement urbain économe en consommation des sols, qui contribue à renforcer la végétalisation de la ville et la présence d’espaces verts, qui préserve ou restaure les continuités écologiques et les noyaux de biodiversité, qui favorise la pleine terre et la végétalisation du bâti ». Le PADD retient, à ce titre, un objectif de développement des espaces verts, pour atteindre 70 hectares d’espaces verts d’une surface unitaire supérieure à un hectare, en création ou requalification d’espaces existants, à l’horizon 2030. Il retient également un objectif de préservation de la biodiversité et la création des continuités vertes, les continuités écologiques s’appuyant sur des espaces constituant des noyaux de biodiversité, tels que le fort d’Aubervilliers qui y est classé en noyau primaire. A ce titre, il prévoit que : « Les noyaux primaires de biodiversité doivent être préservés en les protégeant de toute construction ou en limitant fortement celle-ci » et mentionne que certains d’entre eux constituent des points de jonction entre les continuums écologiques et les noyaux de biodiversité, citant à ce titre le continuum Fort d’Aubervilliers - canal Saint-Denis. La carte n° 2 du PADD, qui illustre ces objectifs, a prévu une zone de restauration des corridors écologiques discontinus, qui relie le cimetière de Pantin au canal Saint-Denis en traversant le nord du fort. Enfin, le PADD fixe un objectif de protection et de soutien au développement de l’agriculture urbaine sous toutes ses formes, notamment celle des jardins familiaux ou partagés. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l’OAP n° 2 du PLUi couvrant l’aménagement du Fort d’Aubervilliers, que, selon les cartes qui l’illustrent, la couronne et le sud du fort, comme les jardins partagés, sont constitutifs, dans leur ensemble, du noyau primaire de biodiversité susmentionné.

 

15. D’une part, si l’aménagement de l’emprise devant accueillir la gare du Grand Paris Express et le centre aquatique olympique répond à d’autres objectifs du PADD, comme celui consistant à « Densifier et consolider les transports collectifs structurants » notamment par la création de la nouvelle ligne 15 du réseau Grand Paris Express, que la gare prévue sur le site desservira, et celui consistant à « proposer une offre d’équipements et de services de qualité adaptée aux besoins présents et faire des jeux olympiques et des nouvelles gares une opportunité au service du projet de territoire », en revanche, l’implantation sur les jardins des Vertus d’une zone UM, correspondant à une zone urbaine mixte, dont la destination précise n’est pas justifiée au dossier, ne se rattache pas directement à ces grands objectifs. D’autre part, l’urbanisation de la frange ouest des jardins des Vertus, pour une superficie de près d’un hectare, portera également atteinte à la préservation d’un noyau de biodiversité primaire et accroîtra les discontinuités écologiques existantes, alors qu’un corridor écologique est pourtant prévu par le PADD au nord du site, et lui-même repris sur la carte de l’OAP n° 2. Le règlement du PLUi, en ce qu’il prévoit le classement en zone urbaine UM d’une partie de la frange ouest des jardins des Vertus, présente donc une incohérence avec le PADD.

 

S’agissant de la cohérence de l’OAP n° 2 du Fort d’Aubervilliers avec les orientations du PADD :

 

16. Aux termes de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme : « Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ».

 

17. L’OAP n° 2 du Fort d’Aubervilliers rappelle, pour l’aménagement du site, les objectifs environnementaux du PADD. Elle prévoit qu’un espace vert central soit aménagé dans le fort ainsi qu’un parc dans les douves dont une partie sera inaccessible au public afin de préserver la biodiversité, et prévoit elle-même la déclinaison en deux branches du corridor écologique prévu par le PADD entre le fort et le canal Saint-Denis, dont l’une traverse les jardins des Vertus et la couronne nord du fort. Toutefois, en prévoyant, parallèlement, un secteur constructible, s’intercalant entre le secteur dédié aux transports collectifs et activités de loisirs et la frange ouest des jardins des Vertus, sur laquelle il empiète, alors que cette dernière est par ailleurs considérée comme noyau primaire de diversité et traversée par un corridor écologique, cette OAP présente une incohérence avec les objectifs environnementaux du PADD dont elle affiche pourtant l’intention de les mettre en œuvre. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme doit être également accueilli.

 

18. Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ». En l’état du dossier, aucun des autres moyens de la requête ne paraît de nature à justifier l’annulation du refus implicite d’abrogation du plan local d’urbanisme intercommunal de l’établissement public territorial Plaine Commune en ce qu’il classe en zone urbaine la frange ouest des jardins des Vertus.

 

20. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ».

 

21. Aux termes de l’article L. 153-36 du code de l’urbanisme : « Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions ». Aux termes de l’article L. 153-37 du même code : « La procédure de modification est engagée à l'initiative du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du maire qui établit le projet de modification ».

 

22. L’annulation de la décision attaquée implique, eu égard aux motifs d’annulation retenus, que le président de l’EPT Plaine Commune engage, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt, la procédure de modification du plan local d’urbanisme intercommunal en ce qu’il classe en zone urbaine une partie de la frange ouest des jardins des Vertus à Aubervilliers excédant les zones UG strictement nécessaires à l’implantation de la gare du Grand Paris Express et de la piscine olympique.».

 

Me Clotilde GAUCI, Avocat associé