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URBANISME – ANNULATION PLUi TOULOUSE METROPOLE

Le 18/02/2022

 

Cour Administrative d’appel de Bordeaux, 15 février 2022, n° 21BX02287-21BX02288

 

Confirmation de l’annulation du PLUi de Toulouse Métropole, notamment pour non sincérité de l’analyse de la consommation d’espaces

 

Par un arrêt rendu le 15 février 2022 (req. n°21BX02287-21BX02288), la Cour administrative d’appel de Bordeaux confirme l’annulation du PLUi de Toulouse Métropole, en retenant essentiellement que l’analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, figurant au rapport de présentation (article L. 151-4 du code de l’urbanisme) n’est pas sincère :

 

« 9. Pour annuler les décisions attaquées sur le fondement des dispositions précitées (articles L. 151-4 et L. 151-5] du code de l’urbanisme, le tribunal administratif a estimé d’une part, que le rapport de présentation était entaché d’insuffisance au regard des exigences issues de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme dès lors que l’analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) présentée pour la période de dix ans précédant l’approbation du PLUiH reposait sur des données significativement surévaluées par rapport à la réalité observée. Il a estimé d’autre part, que les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain fixés dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) comportaient, en méconnaissance de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, une justification incohérente dans le livret 1C du rapport de présentation et que les auteurs du PLUiH s’étaient à tort référés à l’objectif initial fixé dans le SCOT 2012 pour prétendre que leur projet était de nature à amplifier la dynamique de réduction de consommation d’espace alors que les prévisions du SCOT 2017 avaient évolué. Le tribunal a enfin retenu qu’en ne prenant en considération que les seules zones AU pour apprécier le respect de l’objectif de consommation d’espace par le règlement du PLUiH, la métropole n’avait pas adopté une méthode d’analyse permettant les comparaisons pertinentes entre les intentions affichées et les possibilités réellement offertes par le nouveau plan.

 

En ce qui concerne la pertinence de l’analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers pour la période de dix ans précédant l’approbation du PLUiH :

 

10. En vertu des dispositions de l’article L. 104-5 du code de l’urbanisme, le rapport de présentation contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d'évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le document, de son contenu et de son degré de précision et, le cas échéant, de l'existence d'autres documents ou plans relatifs à tout ou partie de la même zone géographique. La détermination de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation d’un PLUiH doit, à ce titre, être la plus sincère possible. Au regard des dispositions alors applicables de l’article L 151-4 précité du code de l’urbanisme, l’utilisation d’une méthode d’extrapolation statistique sur une partie de la période de référence en vue de réaliser le diagnostic de la consommation d’espaces n’est ainsi régulière que dans la mesure où d’autres éléments plus récents, disponibles avant l’approbation du PLUi, n’infirment pas la pertinence du diagnostic ainsi établi.

 

11. Il ressort du livret 1B1 du rapport de présentation du PLUiH de Toulouse Métropole relatif au diagnostic socio-économique que l’évolution passée des espaces urbanisés a été étudiée à partir de photographies aériennes et satellitaires réalisées sur la période courant de 2007 à 2013. L’analyse a fait apparaître une progression de ces espaces de l’ordre de 1 000 hectares sur cette période de six ans, soit une moyenne d’environ 170 hectares par an. Le rapport de présentation précise que l’évolution a été de l’ordre de 181 hectares par an entre 2007 et 2010, mais de seulement 154 hectares par an entre 2010 et 2013 et explique ce ralentissement par un phénomène conjoncturel, à savoir les conséquences de la crise économique de 2008, mais également par des phénomènes plus structurels, notamment l’augmentation du coût du foncier et des transports. Pour estimer la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers opérée sur le territoire de la métropole au cours des dix années précédant l’approbation du PLUiH, les auteurs du document précisent avoir défini les données à prendre en compte pour la période 2014/2018 en procédant à une extrapolation basée sur la reconduction de la consommation moyenne observée sur la période 2007/2013 et en projetant, par suite, une extension de 167 hectares par an sur les cinq dernières années de la période de référence décennale.

 

12. Il ressort des pièces du dossier et notamment de l’extrait initial de l’environnement du SCOT de la grande agglomération toulousaine dont la première révision a été approuvée le 27 avril 2017 que si l’observation du territoire avait été faite à partir des données satellitaires SPOT View Théma dans le cadre de l’élaboration du SCOT 2012, en revanche, la période 2007-2013 d’observation de la consommation réelle d’espaces retenue pour réviser le SCOT, utilise un référentiel par photo-interprétation d’images satellitaires et aériennes. Le livret 1B1 du rapport de présentation du PLUiH qui fait état d’une analyse comparative de photographies aériennes et satellites sur la période 2007-2013 et mentionne le croisement de sources multiples millésimées 2013, démontre que la méthodologie employée est identique et qu’il a donc été établi en cohérence avec le SCOT en cours de révision. Toutefois, des ortophotographies prises en vue aérienne, recueillies auprès de l’IGN, retraitées par l’agence d’urbanisme de l’aire métropolitaine Toulouse (AUAT) dans un outil de veille active qui recourt à une méthodologie identique à celle jusqu’alors utilisée, révèlent que la consommation d’espaces était de seulement 310 ha sur la période 2013-2016, soit 103 hectares par an en moyenne sur cette période à l’échelle du territoire métropolitain. Ces données ont été publiées au plus tard le 3 avril 2018, date à laquelle un message électronique d’un agent de Toulouse Métropole produit par la requérante fait mention de la mise en ligne de l’outil de veille active « millésime 2017 », une première publication étant intervenue en janvier 2018 sur l’outil de veille, selon la requérante. Au vu de ces éléments, bien antérieurs à l’approbation du PLUi, Toulouse Métropole ne pouvait donc, comme elle le soutient, se borner à extrapoler, sur les années 2014 à 2018, la moyenne de la consommation d’espaces naturels entre 2007 et 2013 dès lors, d’une part, qu’elle disposait d’un élément pertinent révélant une diminution significative de la consommation d’espaces sur les 5 dernières années et que d’autre part, ce document confirmait la tendance à la baisse observée sur la période 2010-2013, en contradiction avec l’analyse conjoncturelle qu’elle en avait faite et démontrant que l’extrapolation à laquelle elle avait procédé faussait l’analyse de la consommation d’espaces au cours de la période en cause. C’est également en contradiction avec les dispositions légales précitées que Toulouse Métropole soutient que les données 2013-2016 ne pouvaient être utilisées en ce qu’il s’agit d’une période de consommation exceptionnellement basse. Ces nouveaux éléments, dont Toulouse Métropole disposait un an avant l’approbation du PLUiH, devaient donc être pris en compte par celle-ci dans le rapport de présentation de ce document. Au demeurant, l’arrêt du projet de PLUiH est intervenu le 3 octobre 2017, et Toulouse Métropole n’était aucunement, comme elle le prétend, en situation de devoir réaliser une formalité impossible en intégrant les données chiffrées précitées dans son rapport de présentation. Il suit de là que, sur la période courant du 11 avril 2009 au 11 avril 2019, la consommation d’espaces que devaient prendre en compte les auteurs du document d’urbanisme, s’élevait au titre des années 2009-2010 à 181 ha/an, au titre des années 2011-2013 à 154 ha/an, au titre des années 2014-2016 à 103 ha/an et par extrapolation statistique à 125 ha par an sur 2017-2019, soit une moyenne annuelle de 137 ha/an. L’erreur substantielle ainsi commise par Toulouse Métropole a été de nature à influencer la décision adoptée. La tendance des données précitées est d’ailleurs corroborée par celles recueillies par l’IGN sur l’ensemble de la période 2009-2019, dont ne disposait certes pas dans son entièreté Toulouse Métropole à la date de la décision attaquée, lesquelles révèlent une consommation réelle d’espace de 156 ha par an sur la période 2009-2013, de 86 ha par an sur la période 2013-2016 et de 135 ha par an sur la période 2016-2019, soit une moyenne de seulement 129 ha par an sur le territoire de Toulouse Métropole. Au demeurant, dans son avis sur le projet de PLUiH, la mission régionale d’autorité environnementale (MRAE) avait remis en cause la pertinence de la méthode d’extrapolation retenue, en notant que « le rapport n’apport(ait) pas d’élément sur la reprise du rythme de consommation d’espace entre 2013 et 2018 permettant de justifier l’estimation finale sur les 11 années » et en recommandant à la métropole « d’étayer l’estimation de la consommation d’espace sur la base de données plus récentes que 2013, afin de vérifier la fiabilité de l’extrapolation entre 2013 et 2018 ». Si Toulouse Métropole se prévaut également devant le juge d’appel de données issues de l’observatoire national de l’artificialisation, créé en mai 2019 suite au vote de la loi Biodiversité, concernant la période courant du 1er janvier 2009 au 1er janvier 2019, publiées en novembre 2020 sur le portail national de l’artificialisation des sols dont il ressort que la moyenne de la consommation d’ENAF/an sur le territoire de Toulouse Métropole est de 164,59 ha/an, ces résultats sont issus du recours à une méthodologie cadastrale dont la requérante n’établit pas, alors qu’il s’agit d’une méthodologie qui ne tient pas compte de l’usage réel d’une parcelle, la pertinence. Un rapport de la commission des affaires économiques du Sénat sur « l’objectif de zéro artificialisation nette » remis le 12 mai 2021 à la présidence du Sénat souligne d’ailleurs que les fichiers de la Direction générale des finances publiques (DGFIP) comportent toujours des chiffres de consommation d’espace plus élevés que ceux d’autres bases de données. Il suit de là que c’est à juste titre que le tribunal a estimé que le rapport de présentation du PLUiH était entaché d’insuffisance au regard des exigences issues de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme en ce que l’analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers présentée pour la période de dix ans précédant l’approbation du PLUiH reposait sur des données significativement surévaluées par rapport à la réalité observée ».

 

Cet arrêt est un signal fort pour les auteurs de PLUi, et leur impose une vigilance accrue sur l’établissement du rapport de présentation, en particulier l’analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers sur les dix ans précédant l’arrêt du PLU, qui est le pilier afin de définir la consommation pour les années à venir.

 

Il doit être relevé qu’il prend peu en compte la difficulté pour les auteurs de PLU/PLUi de disposer des données pour établir au mieux cette consommation d’espace.

 

La loi Climat et Résilience du 22 août 2022 vient renforcer encore les exigences d’analyse de la consommation d’espaces, et se réfère au portail national de l’urbanisation créé en mai 2019, mais non encore complet sur tout le territoire national comme ceci est mentionné sur les notices des projets de décret de la loi Climat et Résilience en consultation du 04 au 25 mars 2022.

 

Il est ajouté qu’en réponse à l’annulation du PLUi de Toulouse Métropole, la loi 3DS n°2022-217  du 21 février 2022 crée un nouvel article L. 153-16-1 du Code de l’urbanisme, qui énonce :

 

« A la demande de la commune ou du groupement de communes compétent, lorsque le représentant de l'Etat est consulté dans les conditions prévues à l'article L. 153-16, son avis comprend une prise de position formelle en ce qui concerne :

 

1° La sincérité de l'analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers réalisée au titre du diagnostic du rapport de présentation prévu à l'article L. 151-4, au regard des données mises à disposition par l'Etat en application de l'article L. 132-2 et, le cas échéant, de la note d'enjeux prévue à l'article L. 132-4-1 ;

 

2° La cohérence avec le diagnostic mentionné au 1° du présent article des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain contenus dans le projet d'aménagement et de développement durables en application de l'article L. 151-5 ».

 

De nouveaux développements ne manqueront pas d’intervenir sur la consommation d’espace et la renaturation dans les mois à venir…

 

Clotilde GAUCI, Avocat associé