Retrait d’un permis de construire : la demande constitue un recours administratif soumis à l’obligation de notification
Le 29/09/2026
Cour administrative d’appel de Toulouse, 24 juillet 2026, n° 25TL02470
Les porteurs de projets agrivoltaïques le savent : l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) est une étape décisive. Mais que faire lorsque cet avis est défavorable ? La cour administrative d’appel de Toulouse apporte une réponse attendue : cet avis peut faire l’objet d’un recours contentieux direct et autonome, sans attendre la décision finale sur le permis de construire
Les faits et la question posée
La SAS Ener Arbo Bio 34-66 souhaitait installer des serres tunnel avec toiture photovoltaïque sur des terres agricoles de la commune de Béziers, pour la culture de cerisiers biologiques. Ce type de projet, qui associe production agricole et production d’énergie solaire, est soumis à l’avis de la CDPENAF en application des dispositions du code rural protégeant les espaces agricoles.
La commission a rendu un avis défavorable le 16 juillet 2024. Le préfet a refusé le permis de construire le 21 octobre 2024. La société a saisi la juridiction administrative, en contestant directement l’avis de la CDPENAF, et non la seule décision préfectorale de refus.
La question posée à la cour est procédurale mais fondamentale : l’avis défavorable de la CDPENAF est-il un acte préparatoire insusceptible de recours, ou un acte faisant grief pouvant être attaqué de manière directe et autonome devant le juge ?
La solution retenue
La cour administrative d’appel de Toulouse reconnaît la recevabilité du recours contentieux direct contre l’avis. Elle pose le principe en des termes clairs : « Un avis défavorable émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers rend impossible la constitution d’un dossier susceptible d’aboutir à une décision favorable, mettant ainsi un terme à la procédure. L’avis défavorable doit être regardé comme faisant grief et étant susceptible d’être déféré au juge. »
La clé du raisonnement est l’effet bloquant de l’avis. Dès lors que son caractère défavorable interdit la constitution d’un dossier complet et empêche toute décision favorable, il ne s’agit plus d’un simple acte préparatoire : il met fin de manière autonome à la procédure.
Sur le fond, la cour annule l’avis défavorable du 16 juillet 2024 et enjoint à la préfète de saisir à nouveau la CDPENAF pour obtenir un avis favorable dans un délai de trois mois.
Ce que cela change en pratique
Pour les porteurs de projets agrivoltaïques. L’arrêt ouvre une voie de droit directe contre l’avis de la CDPENAF, sans être contraint d’attendre le refus de permis de construire ou de limiter la contestation à ce seul refus. Cette voie peut s’avérer plus rapide : attaquer directement l’avis plutôt que le refus de permis permet de cibler le maillon bloquant de la chaîne procédurale.
Pour les conseils. La stratégie contentieuse doit intégrer cette option dès la réception de l’avis défavorable. Le délai de recours contentieux court à compter de la notification de l’avis et non de la décision préfectorale qui s’en déduit. Rater ce délai, c’est perdre la possibilité d’attaquer l’avis directement.
Pour les instructeurs. L’avis défavorable de la CDPENAF ne peut plus être considéré comme un simple acte interne sans portée juridique. Il doit être notifié dans des conditions permettant au porteur de projet de faire courir le délai de recours
Points de vigilance CGCB
La solution de la cour repose sur le caractère « bloquant » de l’avis défavorable. Elle ne préjuge pas du sort des avis qui, sans être favorables permettraient néanmoins au porteur de projet de constituer un dossier modifié. Dans ces hypothèses, le caractère d’acte faisant grief resterait discutable.
Par ailleurs, la décision concerne spécifiquement les serres photovoltaïques agricoles soumises à l’avis CDPENAF. Son extension à d’autres types de consultations (commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS), commissions régionales pour l’environnement) devra être appréciée au cas par cas