Inaptitude et CNRACL : licenciement possible malgré avis défavorable

Le 8/09/2026

Conseil d’État, 16 juillet 2026, n° 496947 – classé B

Que se passe-t-il lorsque la CNRACL refuse d’accorder une pension d’invalidité à un fonctionnaire territorial déclaré inapte, mais que l’employeur souhaite tout de même mettre fin à ses fonctions ? Le Conseil d’État apporte une clarification importante : si l’avis conforme de la CNRACL est indispensable pour la mise à la retraite d’office, l’employeur conserve la faculté de prononcer un licenciement pour inaptitude physique sans être lié par cet avis. Et l’agent, de son côté, peut contester ce licenciement en excipant de l’illégalité de l’avis défavorable.

Les faits et la question posée

Un agent technique d’une communauté d’agglomération, victime d’un accident de service en 2017, a été reconnu définitivement inapte à toutes fonctions. La CNRACL, saisie en vue d’une mise à la retraite d’office, a rendu un avis défavorable en refusant de lui accorder une pension d’invalidité. La collectivité a alors prononcé son licenciement pour inaptitude physique définitive.

L’agent a contesté ce licenciement, en faisant valoir notamment que l’avis défavorable de la CNRACL était entaché d’une erreur matérielle, une contradiction entre cet avis et le procès-verbal de la commission de réforme qui avait, lui, reconnu l’imputabilité au service.

Deux questions se posaient. L’employeur était-il lié par l’avis défavorable de la CNRACL pour prononcer le licenciement ? Et l’agent pouvait-il, à l’occasion du recours contre son licenciement, soulever l’illégalité de l’avis CNRACL ?

La solution retenue

Le Conseil d’État tranche les deux questions avec netteté.

Sur la distinction mise à la retraite d’office / licenciement. L’avis conforme de la CNRACL est exigé pour la mise à la retraite d’office d’un fonctionnaire pour inaptitude définitive. En l’absence d’avis favorable de la caisse, l’employeur ne peut pas prononcer cette mise à la retraite. En revanche, il conserve la faculté de prononcer un licenciement pour inaptitude physique, sans être lié ni par l’avis de la commission de réforme ni par celui de la CNRACL. Ces deux voies (mise à la retraite d’office et licenciement) obéissent à des régimes distincts.

Sur la contestation de l’avis CNRACL par voie d’exception. L’agent licencié peut, dans le cadre du recours contre son licenciement, soulever l’illégalité de l’avis défavorable de la CNRACL sur sa mise à la retraite d’office. Il peut invoquer à cet égard « des moyens tirés de la régularité ou du bien-fondé » de cet avis.

En l’espèce, le Conseil d’État relève que l’avis de la CNRACL était entaché d’inexactitude matérielle,  il était en contradiction avec le procès-verbal de la commission de réforme, qui avait reconnu que l’inaptitude était imputable à l’accident de service. Cette erreur rendait l’avis illégal, et le licenciement prononcé sur ce fondement insuffisamment motivé.

A retenir 

Pour les collectivités employeurs. L’arrêt clarifie une alternative procédurale souvent mal maîtrisée. Face à un fonctionnaire déclaré inapte et à un avis défavorable de la CNRACL, la collectivité n’est pas bloquée : elle peut prononcer un licenciement pour inaptitude physique. Elle doit cependant s’assurer de la régularité de la procédure ayant conduit à l’avis CNRACL, car un avis entaché d’irrégularité peut fragiliser le licenciement qui s’ensuit.

Pour les agents. L’avis défavorable de la CNRACL n’est pas un écran infranchissable. L’agent licencié conserve la faculté de contester son licenciement en attaquant indirectement l’avis CNRACL, en soulevant, par voie d’exception, son illégalité (erreur de droit, erreur de fait, contradiction avec d’autres actes de procédure, défaut de motivation). C’est un moyen à ne pas négliger dans la stratégie contentieuse.

Pour les conseils en droit de la fonction publique. La décision invite à vérifier systématiquement la cohérence entre l’avis de la commission de réforme et l’avis CNRACL. Une contradiction entre les deux (par exemple sur la question de l’imputabilité au service) constitue un vice matériel susceptible de rendre l’avis illégal et, par ricochet, le licenciement illégalement fondé.

Points de vigilance CGCB

La distinction entre mise à la retraite d’office et licenciement n’est pas qu’une question de procédure : elle emporte des conséquences très différentes sur les droits de l’agent, notamment sur la pension d’invalidité et l’indemnisation due.

Le licenciement pour inaptitude physique n’ouvre pas les mêmes droits que la mise à la retraite d’office. L’agent licencié dans les circonstances de cet arrêt peut donc avoir intérêt à obtenir l’annulation du licenciement et la substitution d’une mise à la retraite d’office, plutôt que simplement une indemnisation.